從國家行政演變的角度看行政指導的性質論文
【內容摘要】國家行政與公共行政是不同的概念。隨著社會的發展，國家行政的內涵也在不斷地發展變化，同時，國家行政的管理的方式和手段也在變化。傳統的命令服從型管理方式已經不能完全適應現代行政的需要，行政指導是在行政管理事務日趨專業化、復雜化的背景下產生的一種新的行政行為。
【關鍵詞】國家行政 行政權弱化 非強制性手段 行政指導 新型行政行為
行政指導（administrative guidance）是行政機關在其職能、 職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規則或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等行為。
第二次大戰以來，特別是60年代以來，隨著市場經濟的實踐和理論的不斷發展，行政指導作為一種靈活、有效的行政管理方式越來越多地被市場經濟國家采用，成為現代行政管理的一種重要手段，發揮著不可替代的作用。但是，由于各種原因，我國法學界對行政指導的研究遠遠不夠，對于行政指導的性質，一直是眾說紛紜。有的學者認為行政指導是“權力性的事實行為”；有的學者將其界定為“非權力行為”；也有學者稱行政指導是“不屬處分的行為”。筆者認為，行政指導之所以在世界各國得到廣泛運用，是因為行政指導制度是“對獨立、平等、民主、寬容、責任等最具實質意義的人文精神因素的認同” ，充分體現了現代行政的發展趨勢。簡言之，現代行政的發展決定了行政指導的產生和發展。因此，探討作為現代行政重要管理手段的行政指導的性質，應該首先明確國家行政在現階段的發展特點。
本文嘗試從國家行政的演變角度，對行政指導的性質作界定，認為行政指導是行政主體為適應行政管理的需要，在其職權范圍內作出的一種“新型行政行為”。
一、 國家行政與公共行政
行政是組織的一種職能，任何組織（包括國家），其要生存和發展，都必須有相應的機構和人員執行和行使管理職能（行政職能）。 行政是指社會組織對一定范圍內的事務進行組織與管理的活動，它存在于所有的社會組織之中。
國家行政是指國家行政機關對國家事務的組織與管理活動。一般來說，人們往往將公共行政等同于國家行政，講行政法是關于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即國家行政。事實上，國家行政與公共行政不是同一概念，公共行政的范疇要遠遠大于國家行政的
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